论皇粮人口“计划生育”之道

    马寅初先生的人口论，最终使中国吃口粮的人，实现了计划生育，少增加了3亿；李鼎铭先生的“官口”论（“精兵简政”论），为什么没让中国吃“皇粮”的人，实现“计划生育”呢？

    众所周知，官民比例适当是和谐社会的共同特征；官民比例不当对社会安定是一个严重威胁。国务院参事任玉岭先生指出：“我们的官民比已达到26∶1，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67∶1和10年前的40∶1相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，也是史无前例的，令人堪忧！”中国如果不能有效节制“官”的“生育”，导致口粮人口与皇粮人口剪刀差扩大，后果可想而知。因此，皇粮人口“计划生育”与口粮人口计划生育同样重要。

    所谓皇粮人口“计划生育”，就是指精兵简政，抑制官僚主义自我膨胀。我赞成一个新技术革命条件下“精兵简政”的新论—电子政务是节制官员“超生”的治本之策。

    官位增多不是行政膨胀源头

    经过20多年来多次精兵简政和机构精简，中国在编干部从1979年279万人“精简”到1997年的800多万人。仅县和县以下由农民养活的党政干部目前高达1316.2万人；当今吃“财政饭”的总人数已高达4572万人；另外，还有500万人仰赖于政府赐予的权利实行自收自支。尽管从严格意义上讲，吃官粮的，不一定就是官。但他们通过权力系统吃官粮这一点，与前者并无区别。

    任玉岭先生提出，要实现精兵简政的目标，必须要从精官和减官做起。“我们的精兵简政，之所以越精越臃肿，越简越多，就是因为有官位不断增多—造成机构不断扩大—又引起人员不断增加的恶性循环存在。因此，要从源头上切断这个循环，就要精官和减官。”

    我以为任玉岭先生找错了问题的源头。我不赞同官位增多是行政膨胀源头的看法，主要有两个理由。

    第一，没有结合公共需求和管理任务的增加看官位的多少。

    为什么没有人担心保姆过多呢？因为保姆增加，可能意味着社会对仆人的需求增加。同样，公仆多不多，首先要看公共需求多不多。工业化本身，就是社会化过程，就是公共事务越来越多的过程。社会化程度越高，公共管理的任务越重，对公共管理的需求越大，增设官位的压力越大。例如，国民生产总值的增加，通常意味着相应的公共管理任务的增加；社会化复杂程度的提高，要求相应的公共管理人员增加。

    看待官位多少，首先要把这个因素考虑进去。因为在精简之后，官位出现反弹性增加，有关部门最有力的一条理由，就是“事情”变多了，人少管不过来了。虽然不排除其中有官僚机构自我膨胀的成分，但社会化管理需求和管理任务增加，却不是人为杜撰出来的实际情况。“小政府、大社会”的主张不考虑管理任务增加的现实搞精简，其结果是一旦引发“有事没人管”现象，就会反而使自己变得不现实起来。从实际效果看，政府职能转变后，公共管理任务没有减少反而增加这个事实，更证明了不考虑公共需求和管理任务增加片面裁人，不符合工业化快速发展的国情，因此是不现实的。

    如果不结合公共需求谈官位增加，会经不起来自人事部《中国人事报》“任宣”如下观点的反驳，即财政供养人员与人口的比率“美国为1∶15，法国为1∶11.5，德国为1∶15.77。政府的钱用在服务民众上是应该的……‘官民比’的多少在这里已经没有太大的实际意义了”。似乎中国官位不仅不该减，还应该增加才是。而我们提出电子政务精兵简政观点，必须要能承受“社会事务增加”、“服务民众事业扩大”这一重考验才能成立，才能算数。

    第二，没有结合管理层次、管理成本的多少看官位的多少。

    任玉岭先生认为，官位多不仅造成机构臃肿，还造成很多该放的权放不下，该经管的又无人管；而且官多了消费就多，跑官、买官、卖官现象不时发生，带来了腐败。这些都是实情。但我一是没有看到任玉岭先生把这些成本与官位增加带来的社会收益挂起钩之后，再看成本是增加或是减少；二是没有把官位与层级结构和流程特点结合起来看成本与结构的关系，具体而言，他没有指出官僚主义由于层级过多带来的低效率这个最大的成本，没有说明用行政分层结构提高的效率减去降低的效率，同时与官位增减的效果比较后得出的最后结论，是倾向于职能改进，还是流程改进。

    这个问题虽然没人给他指出来，但与我们的问题却有很大关系。因为电子政务精兵简政，主要是靠优化流程，在部门分割的金字塔结构中增减官位，与在一站式服务的流程改进中增减官位，意义完全不一样，效果也有本质区别。我认为任玉岭先生观点中隐含的那种不动流程的方案，将是低效的。

    由于任玉岭先生只提出了问题，而在公共管理最主要两方面—收益和成本分析上—都没见到具体分析，所以目前还看不出能解决什么问题。